Česko se znovu ocitne ve zvláštní situaci, kdy má po určitou dobu fakticky dva premiéry najednou – dosluhujícího předsedu vlády v demisi a nově jmenovaného premiéra, který teprve skládá vlastní kabinet. Ústava na takové „ dvojvládí“ pamatuje jen nepřímo a velkou část praktických pravidel řeší politická praxe a ústavní zvyklosti.

Klíč je v tom, že český systém stojí na takzvaném pozitivním parlamentarismu. Nová vláda musí aktivně získat důvěru Poslanecké sněmovny, a mezi demisí starého kabinetu a jmenováním a vyslovením důvěry tomu novému nesmí vzniknout vakuum.

Ústavní právník Ondřej Preuss to shrnuje tak, že „vláda prochází několika stádii vzniku až do vyslovení důvěry a zejména to první stádium si to vynucuje, protože teprve na návrh nového předsedy vzniká jeho vláda“. Do chvíle, než prezident novou vládu opravdu jmenuje, je proto v plné funkci ta stará – byť už třeba v demisi.

„My nechceme připustit, aby tady v žádném okamžiku nebyla vláda. Proto ta stávající vláda vykonává funkci, dokud není kompletně nová, což se překrývá poměrně krátce, ale ten překryv tam prostě je,“ vysvětluje Preuss. Právě v tomto krátkém překryvu Česká republika formálně „má“ dva premiéry: dosavadního, který dál vede kabinet, a nového, který byl už jmenován předsedou vlády, ale jeho kabinet ještě neexistuje.

Co může starý premiér – a co nový

V praxi zůstává těžiště exekutivní moci u vlády v demisi. „Tím reálným vrcholným orgánem moci je vláda, ne jen předseda. Má to důvod v nějaké odpovědnosti,“ upozorňuje Preuss. Dosluhující premiér tak dál řídí vládu, svolává zasedání, podepisuje vládní návrhy zákonů a nese za ně politickou odpovědnost, byť je zřejmé, že jde o kabinet na odchodu.

Nový premiér se mezitím připravuje na převzetí moci a skládá svůj kabinet, ale ústavní pravomoci vlády ještě nemá. Preuss připomíná, jak byla situace řešena při předávání moci mezi Andrejem Babišem a Petrem Fialou: „Před čtyřmi lety to bylo tak, že vláda Andreje Babiše pro účel Petra Fialy vyčlenila Hrzánský palác pro účely Petra Fialy, tam probíhala jednání, přistupuje se k němu jako k předsedovi vlád, tedy dostane ochranku a podobně, ale reálně ještě stát neřídí.“

Obdobně nyní Andrej Babiš jako pravděpodobný nový premiér už vystupuje navenek jako budoucí šéf exekutivy a počítá s tím, že klíčové kroky – například nový návrh státního rozpočtu – už padnou za jeho vlády, třebaže původně chtěl, aby svůj dřívější návrh rozpočtu ještě přepracoval Fialův kabinet. „Je jasné, že rozpočet musí udělat nová vláda, ale bez úředníků to nezvládneme. Budeme spěchat, nechceme prodlužovat rozpočtové provizorium,“ uvedl Babiš.

Formálně však až do jmenování nového kabinetu vládne vláda Petra Fialy. Stará vláda tak může nadále rozhodovat, vydávat nařízení nebo připravovat legislativu, politicky se ale očekává zdrženlivost a respekt k tomu, že o několik dní či týdnů později přebere otěže někdo jiný.

Co na to Ústava: prezident, demise a hraniční situace

Ústava sama situaci „dvou premiérů“ výslovně nepopisuje. Vymezuje však obecný rámec: prezident „jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi“ (čl. 62). Zároveň říká, že „pověřuje vládu, jejíž demisi přijal nebo kterou odvolal, vykonáváním jejích funkcí prozatímně až do jmenování nové vlády“ – a právě to je základ překryvu.

Diskuse ústavních právníků se vedly hlavně o tom, za jakých okolností může předseda vlády podat demisi sám za sebe a kdy tím padá celá vláda. Ředitel Ústavu práva a právní vědy Luděk Lisse připomíná, že Ústava v čl. 73 odst. 2 jasně říká: „Vláda podá demisi, jestliže Poslanecká sněmovna zamítla její žádost o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru.“ V takových případech „prezident republiky demisi přijme“.

Mimo tyto situace však podle Lisseho prostor pro libovolné politické manévry není. Zdůrazňuje, že demisi nelze chápat jako čistě dobrovolný politický nástroj: podle něj „v jiných než v těchto případech prezident republiky není povinen (a podle názoru autora tohoto článku ovšem ani oprávněn) přijmout demisi vlády.“ Také doplňuje, že ústava „připouští pouze demise individuální“ – tedy jednotlivých členů vlády – a že kolektivní „dobrovolná“ demise celé vlády „v Ústavě samotné žádnou normativní oporu nemá.“

Podle něj tak předseda vlády nemůže bez mandátu vlády jako sboru a bez souvislosti s důvěrou sněmovny „mimo rámec obligatorní demise“ sám od sebe přinutit celý kabinet k odchodu. I to je jeden z důvodů, proč se český systém drží principu kontinuity: kabinet, který má důvěru sněmovny, má zároveň povinnost vládnout až do chvíle, kdy je jmenován nový.

Jak podobné situace vypadaly v minulosti

„Dva premiéři“ nejsou v české novodobé historii žádnou výjimkou, spíše pravidelným průvodním jevem výměny vlády.

V roce 2021 prezident Miloš Zeman nejprve jmenoval premiérem Petra Fialu, ale v čele kabinetu v demisi dál zůstával Andrej Babiš. „Dál tak povládne Babišův kabinet, a to až do jmenování nové vlády,“ shrnoval tehdy popis situace.

V roce 2014 se Bohuslav Sobotka stal premiérem, zatímco vláda Jiřího Rusnoka – už tehdy bez důvěry sněmovny – dál vládla v demisi. „Situaci, kdy má republika dva premiéry, Ústava ČR přímo neřeší. Hovoří ale o tom, že prezident ‚pověřuje vládu, jejíž demisi přijal nebo kterou odvolal, vykonáváním jejích funkcí prozatímně až do jmenování nové vlády‘,“ připomínal tehdy komentář.

Podobný překryv nastal už v červenci 2004 při střídání Vladimíra Špidly a Stanislava Grosse, na přelomu let 1997 a 1998 při pádu vlády Václava Klause a nástupu Josefa Tošovského, v roce 2009 při přechodu od druhé Topolánkovy vlády k úřednickému kabinetu Jana Fischera nebo v roce 2013 při výměně vlády Petra Nečase a Jiřího Rusnoka.

Ve všech těchto případech platilo, že reálnou výkonnou moc až do jmenování nového kabinetu měla stará vláda – s plnou ústavní odpovědností vůči Poslanecké sněmovně. Nový premiér mezitím jednal o složení kabinetu, politickém programu a hledal podporu ve sněmovně.