Volební zákon říká, že pro vstup do sněmovny politická strana či hnutí potřebuje získat aspoň pět procent hlasů, volební koalice dvou stran potřebuje aspoň osm procent a koalice tří a více stran 11 procent. Některé „koaliční“ subjekty se bojí, že by tyto klauzule nepřekonaly, proto, i když na jedné kandidátce figurují členové více stran, oficiálně kandidují pod hlavičkou jedné, takže nemusejí dosáhnout vyšší hranice pro vstup do sněmovny. Mnozí to ale považují za podvod a obcházení minimálně ducha zákona, když ne rovnou litery. Strana Volt kvůli tomu podala žaloby u krajských soudů na registraci kandidátek SPD a hnutí Stačilo!. Hnutí Přísaha zas zažalovalo Piráty, kteří na svých kandidátkách mají členy Zelených. Spekuluje se i o možných žalobách po volbách.

O problematice těchto skrytých koalic a jejich politických i právních důsledcích debatovali Marek Antoš z Právnické fakulty Univerzity Karlovy, Petr Just z Metropolitní univerzity Praha a Kryštof Doležal z Transparency International. Diskuse proběhla 28. srpna, tedy před zveřejněním rozsudků všech krajských soudů.

Stáhnout MP3

Začnu úplně základní otázkou. Proč vlastně vůbec je v zákoně rozlišení mezi koalicemi a jednotlivými stranami? A proč mají jiné hranice pro vstup do sněmovny?

Just: Účel vyšších uzavíracích klauzulí je, aby se předešlo přílišné fragmentaci Poslanecké sněmovny. Teoreticky se můžeme bavit i o koalicích, které by měly ne dvě, tři, čtyři politické strany, ale i více. Potom by byl zastupitelský sbor příliš fragmentovaný. Na druhou stranu, když se díváme na situaci, která nás teď čeká, tak je evidentní, že ani ta vyšší uzavírací klauzule patrně nezamezí tomu, aby sněmovna byla fragmentovaná. Takže je otázka, jestli to je ještě stále namístě, jestli je stále potřebné mít tuto uzavírací klauzuli. Když se díváme na evropský prostor, tak vyšší uzavírací klauzule pro kandidatury více politických stran máme spíše v tom postkomunistickém, zatímco s výjimkou Itálie v zemích takzvané západní Evropy se zpravidla vyšší uzavírací klauzule pro koalice neaplikuje. Je stejná jako pro kandidaturu jedné politické strany.

Momentálně jsou nejvíce propírány takzvané skryté koalice, kdy nejde o přiznanou oficiální koalici, ale více stran kandiduje na kandidátce jedné partaje. Nejvíce se mluví hlavně o třech uskupeních, která mají šanci dostat se do sněmovny. Tedy o spojenectví Pirátů a Zelených, o koalici Stačilo! a o SPD s různými ministranami. Je mezi těmi třemi subjekty nějaký rozdíl?

Doležal: Za mě je otázka, jestli bychom vůbec těmto uskupením měli říkat koalice, a to i ve světle rozsudků, které začínají vycházet v posledních dnech. Jestli se nejedná spíše opravdu o nějaká faktická uskupení, která se vzájemně podporují s cílem sdružit politické síly, sdružit své voliče, a tím pádem zvýšit svou šanci na získání mandátu v Poslanecké sněmovně. Koalice je spíše o tom, že se jí prohlásíte. To nám nyní říkají i soudy. Tedy ty strany, o kterých jste tady mluvil, těmi koalicemi v tomto ohledu nejsou. Co se toho rozdílu týče, tak ten je zřejmý. Jedno z těch uskupení, konkrétně Stačilo!, je nový zastřešující subjekt, který vznikl specificky za účelem nějakým způsobem skrýt staré značky nebo se od nich oprostit. Ty další strany jako Piráti a SPD jsou pokračující politickou značkou, na kterou se ovšem navazují další subjekty. Právě i třeba proto, aby je ta hlavní značka vytáhla nahoru.

Antoš: Mně přijde zajímavé, s čím přišla Kateřina Mahdalová a Michal Škop, kteří se na to podívali datově a na svém webu zveřejnili analýzu, jak to složení kandidátek doopravdy vypadá. A mě samotného překvapilo, že v případě SPD je zastoupení jiných straníků velmi okrajové. Oni spočítali, že je tam 330 členů SPD, sedm nestraníků, dva ze Svobodných, dva členové Trikolory a dva členové hnutí Pro. Sice jsou na prominentních místech, tedy mají celkem slušnou perspektivu, že budou zvoleni, ale skutečně jich je tam velmi málo. Ty zbývající dva subjekty, o kterých se mluví, jsou na tom trošku jinak. V případě Pirátů tam je 270 Pirátů, 41 nestraníků a 31 členů Zelených plus jeden člen strany Mourek. A zároveň ale ti členové Zelených jsou spíše na nižších místech kandidátek, čili jich je početně více než obdobných kandidátů u SPD, ale zároveň ta šance, že budou zvoleni, je vlastně mnohem menší. A relativně nejplastičtější je to zastoupení v případě Stačilo!, což je skutečně, řekl bych, účelově vytvořený vehikl, který ale také má nějaké členy, jak se ukazuje z těch dat. Na kandidátních listinách hnutí Stačilo! převažují členové KSČM, to je trochu zvláštní. Konkrétně 156 členů KSČM, 72 nestraníků, 43 členů samotného Stačilo!, 37 členů SOCDEM, 24 členů České strany národní a sociální, devět ze strany Moravané a jeden člen SDSN. Čili zde bychom mohli uvažovat o nějaké účelovosti nebo o nějaké nejvíce zastřené koalici, nebo jak to nazvat. Ale jak říkal kolega, optikou zákona se vlastně nijak neliší. Ve všech případech je to kandidátní listina podaná hnutím nebo stranou, nikoli koalicí.

K rozsudkům: Zatím se vyjádřily tři krajské soudy ohledně kandidátky SPD a řekly, že o tom, zda jde o samostatnou kandidátku, či koalici, si rozhoduje sám ten politický subjekt. Registrující krajský úřad nemá oprávnění zkoumat, jestli jsou to takzvané skryté koalice. Pokud to je takhle, má pak vůbec to rozlišení na koalice a samostatné subjekty v zákoně nějaký smysl, když je to jen na tom subjektu, čím se prohlásí?

Just: Máte pravdu, ta otázka je naprosto legitimní a vlastně mě vrací k té prvotní odpovědi, jestli není čas toto rozdělení ve volebním zákoně úplně zrušit a ke kandidujícím subjektům nepřistupovat optikou jedné uzavírací klauzule. Vámi parafrázovaný rozsudek je další argument pro názor, aby se to sloučilo pod jednu uzavírací klauzuli. Samozřejmě můžeme najít argumenty, proč ty vyšší klauzule mít, ale já si myslím, že hlavní důvod pro ně, tedy že to měl být nástroj pro zamezení fragmentace, už úplně postrádá smysl. Ostatně jsou typy voleb, ve kterých jsme toto opustili, nebo to tam ani nezaváděli, například evropské volby. Takže určitě by to vedlo k zpřehlednění situace a vedlo by to i k tomu, že bychom nemuseli řešit, jestli je dodržena litera zákona nebo duch zákona.

Doležal: Ta zákonná úprava nějakou revizi asi vyžadovat bude. Vnímám tam dva směry. Jeden z nich je vlastně ten samotný volební mechanismus – to, jestli máme, nebo nemáme uzavírací klauzuli, jaké to má důsledky pro mandáty a podobně. No a ta druhá a velmi podstatná část je financování stran. To, co se tady odehrává, má dopady na financování. Podle mě jsme teď ve fázi, kdy ty strany se vydaly nějakým směrem, který úplně neodpovídá pak té finanční větvi, a to bude přinášet nějaké problémy, potenciálně i korupční, protože přece jenom volební kampaně jsou poměrně drahé a strany budou mít ambici nějakým způsobem se spolu vypořádat a finance si mezi sebou srovnat. A ten prostor pro to možná nebude existovat.

Just: Ono vlastně i z pohledu toho, jak ta strana financuje kampaň – teď nemluvím o tom, co dostane po volbách –, tak dnes i přiznané koalice, jako je třeba SPOLU, se vlastně nemohou zaregistrovat u Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran jako koalice, protože koalice nemá právní subjektivitu. Tam se může zaregistrovat jenom ten, kdo má právní subjektivitu. To znamená, když máte koalici, a teď se bavíme o otevřené koalici, tak ta stejně vystupuje v zastoupení jedné z těch členských stran. Ta je povinna zřídit transparentní účet. Na tento účet ty zbylé subjekty dávají příspěvky, na jakých se dohodly.

Antoš: Zdá se mi, že debata, která se teď vede, se vede bez zohlednění historie. Mám pocit, že řada lidí má za to, že tohle je problém, který se objevil včera, že to je něco úplně nového, na co je potřeba reagovat změnou právní úpravy. Ve skutečnosti tohle téma je staré třicet let. První nález Ústavního soudu, od kterého se odvozují všechna další rozhodnutí včetně toho současného, je z roku 1996, kdy podobnou konstrukci někdo použil poprvé. Od té doby tímto způsobem kandidovala TOP 09 s podporou Starostů, kandidovala tak ODS s podporou Soukromníků, určitě bychom našli i další případy na různých místech politického spektra. Čili není to nový problém, je to věc, kterou už si vyzkoušel ledaskdo, a jedno z možných řešení je také to, že nebudeme dělat vůbec nic. Pokud to takhle fungovalo třicet let, tak to může klidně fungovat i dál. Další věc je, že pro strany, které, řekněme, obcházejí ducha zákona touto zastřenou formou spolupráce, to má i nějaké nevýhody. Jak naznačil kolega Doležal, je mnohem složitější po volbách se vypořádat se státními příspěvky a nějak si je přerozdělit. Druhá nevýhoda, kterou to nese, je mnohem vyšší překážka k vytvoření samostatného poslaneckého klubu. Jednací řád je dnes nastaven tak, že k tomu, aby mohl vzniknout klub, je potřeba mít deset poslanců, což není úplně málo. Pokud je to ale strana, která vstoupila do Poslanecké sněmovny na základě výsledků voleb, tak jí stačí tři poslanci. Po minulých volbách se zažil výklad v případě Pirátů – já myslím, že rozumný –, že se to týká právě i stran, které kandidovaly jako součást nějaké koalice. To znamená, pokud dnes máme koalici SPOLU, která bude kandidovat jako koalice, tak kdyby hypoteticky některá z těch stran nezískala těch deset, ale získala aspoň tři poslance, tak pořád může mít vlastní poslanecký klub. Strany, které jsou zastoupeny na kandidátní listině jiného subjektu, tuto výhodu nemají a nebudou moci mít samostatný poslanecký klub, což má spoustu nevýhod při fungování v Poslanecké sněmovně a má to koneckonců i finanční dopady. Čili není to úplně tak, že by ta stávající úprava byla nefunkční, jenom prostě má svoje limity.

Doležal: V únoru letošního roku došlo k avizované změně výkladové praxe ze strany Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a hnutí, který nově změnil svůj náhled na to, jak se má nahlížet na financování subjektů, které kandidují s podporou, tedy na neoficiální koalice. Jakékoli finanční transakce, které mezi nimi budou probíhat, budou nově vázány limitem tří milionů korun, což platí ale i pro příspěvky na kampaň, protože nově bude posuzováno, že kampaň je vedena pouze tím subjektem, který podává kandidátní listinu. Například v případě SPD, pokud ty ostatní budou chtít do kampaně dosypat nějaké peníze, tak tam bude uplatněn tento třímilionový limit, který úřad dříve neaplikoval. Jeho původní stanovisko bylo jiné a posuzovalo se to tak, že ty subjekty kampaně v zásadě mohly vést zvlášť. No ale v průběhu toho už vlastně ty strany takříkajíc do této spolupráce vstoupily. Možná se dostaly do pasti, kdy nebude zřejmé, jak si to mají mezi sebou finančně vypořádat. Nejvíc to vidíme u Stačilo!, kde hlavní personální a zřejmě i finanční garant má být KSČM, která ale teď nemůže přispět více než tři miliony korun, což v kontextu toho 90milionového limitu není mnoho.

Antoš: Na druhou stranu zrovna u Stačilo! vidíme, jakým způsobem se tohle obchází. To znamená, že subjekt, který vede kampaň, v tomto případě Stačilo!, si vezme úvěr, za který ale ručí někdo jiný. KSČM nemusí vkládat peníze, KSČM vložila záruku, peníze do toho vloží banka. V případě, že by neuspěli ve volbách a ty peníze se tam neobjevily od státu, tak nakonec se stejně ta banka bude hojit na KSČM, čili de facto tam ty peníze tímto způsobem vloží KSČM. Pokud uspějí, tak z toho, co dostanou od státu, splatí úvěr a jedou dál. Nemám pocit, že by jim to nějak výrazně bránilo, ale určitá komplikace to je. A to je vlastně to, co říkám. Pořád je výhodnější v tomto smyslu kandidovat jako koalice. Čili není totéž kandidovat jako skutečná koalice a kandidovat jako zastřená koalice.

Jak je to s rozdělením státního příspěvku?

Just: Ty prostředky, které subjekty dostávají od státu, jsou dvojího typu: příspěvek za mandát a příspěvek na činnost. Příspěvek za mandát se dělí automaticky podle toho, kdo dotyčného na kandidátní listinu nominoval. A tady se nedělá rozdíl v tom, jestli je to jedna politická strana, přiznaná koalice, nebo nepřiznaná koalice, protože i na volebním lístku máte, kdo nominoval dotyčného. Pokud jde o příspěvek na činnost, tam už je to jiné. Tam záleží na tom, jaká je podepsaná dohoda mezi těmi subjekty, které tvoří volební entitu. A pokud se dohodnou, tak ten poměr se nahlásí na ministerstvo financí a to jim vyplácí podle tohoto poměru. Pokud žádná taková dohoda neexistuje, tak to ministerstvo financí vyplácí těm subjektům rovným dílem.

Antoš: Petr to řekl úplně přesně, ale nejsem si jist, jestli to všichni pochopí správně, tak já to radši ještě doplním. Prostě je to tak, že pokud kandiduje politická strana, tak všechny ty peníze dostane ona. A ten, kdo má člena na kandidátní listině, nedostane nic. To znamená, že všechny ty peníze půjdou Stačilo!, SPD a Pirátům. Jestli se nějak dohodnou následně o přeposílání peněz, to je věc jiná, to je interní dohoda, ale jsou limitováni tím, co říkal kolega Doležal, to znamená, že nemůžou si poslat mezi sebou víc než tři miliony za rok. A kdyby to byla koalice, tak tam skutečně platí, že ten, kdo nominuje, a to může být kterákoli z těch koaličních stran, dostává peníze za mandáty. Ale když to není koalice, tak všechny mandáty patří té nominující straně.

Ještě bych se vrátil k těm žalobám. Všechny rozsudky se zatím týkaly SPD. Myslíte, že dopadnou v jiných případech jinak? Zvlášť v případě Stačilo!, kde jsme už mluvili o tom, že tam je ta účelovost zřejmější než u ostatních dvou subjektů.

Antoš: No, nepříjemné je, že než naše debata vyjde, tak tou dobou budou už ty rozsudky venku, takže my teď tady něco říkáme, a možná se záhy ukáže, že jsme si to mysleli špatně. Ale já se stejně odvážím odhadu. Myslím si, že pokud ta argumentace bude stejná jako v těchto případech, a zejména pokud se stále bude držet toho starého nálezu Ústavního soudu z roku 1996, tak považuji za vyloučené, že by v případě Stačilo! rozhodnutí byla jiná.

Mohou to nějak revidovat soudy vyšší instance? Mluví se o tom, že by to šlo až k Ústavnímu soudu.

Antoš: V tomto typu řízení je vyloučena kasační stížnost, takže i když rozhodují správní úseky krajských soudů, tak to nemůže jít k Nejvyššímu správnímu soudu, ale cesta k Ústavnímu soudu pochopitelně vyloučena není, a to vlastně ani v jedné variantě. Předpokládám, že budou podány ústavní stížnosti. Když už to někdo navrhl, tak předpokládám, že využije i tohoto prostředku. Myslím si, že Ústavní soud také nevyhoví, ale to samozřejmě jsme ve spekulaci o další krok dál.

A co případné žaloby po volbách? Předseda Nejvyššího správního soudu Šimka pro Echo řekl, že jde o spornou věc. Mohou soudy nějak zasáhnout tím, že nařídí, že zastřené koalice musejí splnit vyšší klauzuli, a tím pádem by se některé subjekty do sněmovny nedostaly?

Doležal: Ptát se soudců na to, jakým způsobem budou o některých věcech rozhodovat, bývá zpravidla zábavné, protože odpovědi nutně musejí být do velké míry abstraktní, čemuž právě odpovídá i to vámi citované vyjádření. Možná to může být sporné z hlediska vypořádávání se s tou argumentací, ale představa, že by byl naplněn hlavní důvod pro to, aby volby byly nějakým způsobem zneplatněny, tak to považuji skoro za vyloučené. Ty skryté koalice nejsou skryté v tom smyslu, že bychom zjistili, že na kandidátce je někdo, o kom jsme vůbec nevěděli, či že se spolu spolčily strany, o kterých jsme nevěděli, že to udělají. Byl bych opravdu velmi překvapen, kdyby tam k nějakému právoplatnému zpochybnění došlo. To, že žaloby nějakým způsobem padat budou, je asi skoro jisté, ale rušící výsledek bych opravdu neočekával. Naopak bych se zaměřil na finanční část, tu vnímám jako mnohem zajímavější ohledně toho, co by se mohlo a nemuselo dít z hlediska vyrovnávání těch stran a toho, jestli to vlastně bude, nebo nebude aprobované, až se pak bude dělat finanční přezkum v příštím roce.

Antoš: Doplnil bych ještě procesní aspekt. Pokud nějaká otázka mohla být řešena, a dokonce, jak vidíme, je řešena ve fázi registrace před samotnými volbami, tak tu samou věc nemůžu úspěšně použít ke zpochybnění výsledku voleb po nich. To samo o sobě tu věc naopak nesmírně zjednodušuje.

Je možné, že by Ústavní soud změnil ten svůj precedent z roku 1996? Ne že by zrušil volby, ale řekl by, že od příště se zákon musí vykládat jinak? Například že rozhodnutí, zda je něco koalice, nemůže být na onom subjektu?

Antoš: Vyloučit to jistě nejde, je to možné. Ale podle mě to není moc pravděpodobné, protože by to velmi natahovalo volební zákon. To rozhodnutí z roku 1996 stojí zejména na tom, že tu není nikdo, kdo by měl pravomoc posuzovat věcně, jestli to tedy je, nebo není koalice. Není tu jasné pravidlo, podle kterého by se to dalo posoudit, protože ten zákon prostě říká, že koalice je jenom to, co se označí jako koalice, tečka. A to, že by to měly domyslet registrační úřady, je nesmírně nebezpečné, protože bychom jim při takovémto výkladu dávali do rukou velkou míru diskrece bez toho, že by tady byl nějaký zákonný základ. Čili můj názor je, že když už by se s tím něco dělo, tak by se šlo spíše cestou změny zákona, která by zavedla mnohem přísnější přístup k tomu, co je koalice.

Doležal: Ústava říká, že potřebujeme zachovávat nějakou poměrnost, ale dál nám toho zas tak moc neříká, a tím pádem je to na úrovni zákona. To je něco, kam se Ústavní soud nepouští úplně často, musí pro to být nějaké specifické důvody. Zejména v posledních rozhodnutích současného Ústavního soudu vidíme linku, že něco má ústavní rozměr a něco ho nemá. A to je podle mě i případ tady. Na druhou stranu, pokud by otázka zněla, jestli si to nějakou změnu zaslouží, tak podle mě ano. Toto je příliš nepřehledné, máme tady nějaká pravidla, která říkají, že když strany chtějí kandidovat spolu, tak mají udělat koalice, a zároveň nám vůbec nevadí, že se to dá dělat i úplně jinak. Ale neměl by to být správní orgán, který v rámci svého správního uvážení řekne, že je v pořádku, že na své kandidátní listině mám čtyřicet procent členů jiné strany, ale padesát procent už v pořádku není. Strana musí dopředu vědět, jaká ta kritéria budou, aby když podává kandidátní listinu, věděla, že se skutečně může v demokratickém procesu o hlasy ucházet, a ne že bude vystavena nějakému správnímu uvážení, které, když se podíváme do jiných oblastí, bohužel často trpí nějakými defekty, které pak odstraní správní soudy. Vlastně oni by nevěděli, jestli se to třeba vůbec včas stihne do voleb vyřešit a oni se budou moci zúčastnit.

Na začátku tu padlo, že volební vyšší klauzule pro politické koalice jsou spíše praxí na východě Evropy než na západě. Jak to tedy funguje v zahraničí?

Just: Nejlepší přehled mám, jak to funguje na Slovensku. Tam zákon, který to upravuje, považuje za koalici subjekt, který má v záhlaví volebního lístku uvedeny názvy vícero politických stran. Když tam bude napsáno Smer, tak je to kandidatura jedné politické strany. Když tam bude napsáno Smer a Hlas, tak to je automaticky pojímáno jako kandidatura koalice. To znamená, že tam ale v podstatě taky záleží na té straně. Ten volební lístek nedělá arbitrárně za kandidující subjekt stát nebo nějaká státní autorita, ale strana ho předloží v rámci registračního procesu. Uzavírací klauzule mají na podobné úrovni jako u nás, je to pět procent pro jednu stranu, sedm procent pro dvě až tři a deset procent pro čtyři a více. Jde o návrat před rok 1998, kdy Mečiar prosadil účelovou novelu volebního zákona, která zavedla uzavírací klauzule pět, deset, patnáct, dvacet procent plus ještě vnitrokoaliční kvorum, což je trošku náročnější na vysvětlování. Nicméně mečiarovská novela vedla k tomu, že se i na Slovensku zažila praxe vytváření účelových koalic. Tehdy pět opozičních stran založilo novou umělou a účelovou politickou stranu. Původně chtěly kandidovat jako volební koalice, ale čelily 25procentní volební klauzuli. Ale byl to trošku rozdíl oproti třeba Stačilo!, protože těch 150 lidí, kteří byli na společné kandidátní listině, z těch pěti politických stran vystoupilo a stali se členy té šesté, účelově založené politické strany. Museli samozřejmě vystoupit z těch starých stran, protože nemůžete být zároveň členem dvou politických stran. Tady to je trošku jinak. Sice bylo založeno hnutí Stačilo!, ale ti lidé na kandidátkách nevystoupili z KSČM atd.

Antoš: My jsme měli taky tu mečiarovskou variantu, u nás ji zavedla opoziční smlouva a v roce 2021 ji Ústavní soud zrušil. A jedna z možností, kterou parlament v té době měl, byla už to tak nechat. Zjevně tehdy strany měly pocit, že to tak nechtějí, a proto přišly s tímhle, řekněme, středním řešením. A já myslím, že tohle vlastně zůstává pořád otevřené. Pokud by ta dnešní zkušenost vedla k tomu, že se zákonodárce po volbách rozhodne opustit navyšování a jít prostě čistě cestou pět procent pro všechny, což, jak naznačuje Petr Just, je řešení, které by odpovídalo řadě západních vzorů, tak bychom tyhle problémy neřešili. Nebo naopak je možné jít tou druhou cestou, kterou naznačuje kolega Doležal, že by se to naopak mohlo zpřísnit. Tedy že by zákon mohl být jasnější v tom, co je koalice, co není, a přistřihnout křídla těm zastřeným koalicím. To by také bylo přípustné. Všechno má svoje výhody a nevýhody a nedá se asi říct, že by něco z toho bylo apriorně lepší, a ani se nedá říct tím spíš, že by něco bylo apriorně protiústavní. Je to prostě politická věc a parlament si to může rozhodnout sám.

Záznam celé debaty viz www.echoprime.cz.