Letos nás čekají historicky desáté volby do obecních zastupitelstev od listopadu 1989. A k tomu jedny volby do zastupitelstva města, které je rovněž jedním ze 14 českých krajů – Prahy. Tentokrát se však nebudeme bavit o tom, kdo je favoritem, v Praze, Brně, Ostravě nebo třeba ve Vysoké Lhotě na Pelhřimovsku. Ale o jednom velkém unikátu a jeho souvislostech. Česká republika je se svými celkem 6258 obcemi v přepočtu na počet obyvatel v evropském kontextu raritou. Také počtem krajů se řadíme k mimořádně členitým zemím. Je to dobře, nebo špatně? Pozvání do Salonu Echa přijali exministr pro místní rozvoj za hnutí STAN a bývalý hejtman Karlovarského kraje Petr Kulhánek, dále muž, který chtěl mimo jiné právě Karlovarský kraj zrušit – ekonom a někdejší poslanec TOP 09 Miloš Nový a nakonec sociální geograf z Přírodovědecké fakulty Univerzity Karlovy Radim Perlín.

Stáhnout MP3

Přiznám se, že jsem poměrně dlouho hledal odborníka s vysokoškolským fundamentem, který se dlouhodobě zastával jak množství obcí, tak především často kritizovaných krajů. Až jsem narazil na vás, pane Perlíne. Platí, že podobu krajů v Česku stále hájíte?

Perlín: Ano, platí. V kontextu české historie veřejné správy i dnešního lokálního a regionálního rozvoje považuji 14 krajů za nejlepší ze všech špatných variant. Všechny ostatní varianty – ať už zemské zřízení se dvěma či třemi historickými zeměmi, tedy Čechy, Morava, zbytky Slezska, sedm velkých krajů, či jiné počty – mají více nevýhod než současné řešení.

Nejmenší kraj Česka, Karlovarský, má necelých 300 tisíc obyvatel, přes letité snahy zde není veřejná vysoká škola nebo krajský soud. Je to plnohodnotný kraj?

Nový: Z mého úhlu pohledu úplně ne. Byť není úplně pravda, že by v Karlovarském kraji nebyla žádná veřejná vysoká škola. Od roku 1990 tam funguje Ekonomická fakulta Západočeské univerzity se sídlem v Chebu. Není to pobočka, ale plnohodnotná fakulta. Sám jsem byl v letech 2000 až 2006 jejím děkanem, takže tu situaci dobře znám. Když jsem nastupoval, měli jsme v prvním ročníku kolem 200 studentů. Dnes je jich asi dvacet. Dokonce v nejhorším roce jsme měli v prvním ročníku jen čtyři studenty. Je to dáno tím, že kolem roku 2000 prakticky neexistovaly soukromé vysoké školy s ekonomickým zaměřením, neexistovala třeba ekonomická fakulta v Českých Budějovicích a podobně. Dnes je situace taková, že kdyby nebylo dotací z Karlovarského kraje, tak si moc nedokážu představit, že by ta fakulta dál mohla existovat. Kvůli malému počtu studentů už ostatně nabízí jen bakalářské studium. Karlovarský kraj se co do počtu obyvatel pohybuje zhruba na hranici velikosti Ostravy, což jednoduše na plnohodnotné instituce typu krajského soudu či samostatné veřejnoprávní univerzity nestačí.

Co na konstatování, že Karlovarský kraj není zcela plnohodnotný, říká jeho bývalý hejtman?

Kulhánek: Od roku 2000 ušel ten kraj ve své identifikaci, ve svém ukotvení obrovský kus cesty. Plnohodnotným krajem určitě je, protože plní všechny zákonné funkce. Samozřejmě že ho v řadě oblastí tlačí bota. Dotkli jste se zatím jedné, veřejného vysokého školství. Ale je tady také historický dluh státu, protože Karlovarský kraj byl podobně jako Ústecký či Moravskoslezský označen za strukturálně postižený region. Dlouho sloužil jako energetická základna státu, což ho velmi vyčerpávalo, mělo to devastační vliv na jeho přírodu, socioekonomickou skladbu a tento dluh stát dodnes úplně nesplatil. Přitom tento kraj lidem má co nabídnout. Když se dnes podíváte na Krušné hory, Slavkovský les, lázeňská města v UNESCO nebo historické dědictví a možné ekonomické příležitosti, tak vidíte velký potenciál.

Je ale výhodné, aby malé kraje, jako jsou Karlovarský nebo Liberecký, fungovaly samostatně? Ani volební systém jim příliš nepřeje – Karlovarský kraj ve sněmovně v současnosti zastupují čtyři poslanci. Zájmy nejlidnatějšího Středočeského kraje proti tomu hájí 26 poslanců. V poměru k počtu obyvatel je to skoro dvojnásobné zastoupení.

Perlín: Plnohodnotnost kraje nemůžeme měřit počtem institucí nebo poslanců, ale funkcí, kterou území plní. Karlovarský kraj je prostorově i strukturou specifický. Sestává z málo osídlené oblasti tvořené Slavkovským lesem a Doupovskými horami, potom z velmi urbanizovaného pásu v údolí Ohře mezi Karlovými Vary, Sokolovem a Chebem a nakonec z Krušných hor. Mimo ten urbanizovaný pás není moc kde budovat další velká města. Kraj byl výrazně exploatovaný těžbou a energetikou, ale postupně se daří díky lázeňství, ale i zdánlivé jednorázové banalitě, jako je filmový festival, měnit jeho image. Z hlediska rozvoje takovému kraji totiž nepomůže vysoká škola, která nikdy nebude mít dost studentů ani akademiků, ale právě změna image. Daří se to v Moravskoslezském kraji a myslím, že díky aktivitě kraje pomalu i v Karlovarském. Není to práce státu, ale kraje.

To ale nemusí dělat úředníci v Karlových Varech. Nepřineslo by víc spojení například se sousedním Plzeňským krajem, po vzoru Západočeského, který tady byl do konce 90. let?

Perlín: Spojovat to s někým jiným by bylo velmi problematické. S Plzeňským krajem bychom narazili na poloprázdný prostor Slavkovského lesa, s Ústeckým krajem pak nevidím žádné velké souvislosti. Ano, byl tady Západočeský kraj, ale když jedete mezi Plzní a Karlovými Vary, míjíte prázdnou krajinu, nevidíte žádnou socioekonomickou vazbu mezi dvěma centry. Udělat z nich jednu administrativní jednotku by nic nepřineslo.

Nový: Vůbec nezpochybňuji, že Karlovarsko – úmyslně říkám Karlovarsko, ne Karlovarský kraj – má svébytný charakter, historii, potenciál do budoucna. Jenom si říkám, zda k tomu všemu potřebujeme samostatnou krajskou samosprávu se všemi atributy – hejtmanem, náměstky, radními, komisemi, uvolněnými funkcionáři, kompletním krajským aparátem. A netýká se to jen Karlovarska. Můžeme se ptát, zda musí existovat zvlášť Královéhradecký a Pardubický kraj, zda musí existovat Kraj Vysočina a podobně. Návrh, který jsem měl v minulém volebním období připravený a chtěl předložit ve sněmovně, směřoval ke slučování krajů, tedy ke zmenšení jejich počtu. Vždyť třeba i o něco větší Bavorsko, které má přes 13 milionů obyvatel, má jen sedm krajů. Nemá jich 14 jako ještě menší Česká republika. Myslím, že slučování krajských samospráv nijak nebrání rozvoji těch regionů, jak o nich kolegové mluvili.

Když jste zmínil váš návrh z minulého volebního období, jak daleko jste se s ním vůbec dostal? Osobně si projednávání na plénu ve sněmovně nevybavuji.

Nový: Připravili jsme s kolegy konkrétní návrh v paragrafovém znění, v několika variantách. Počítali jsme s pěti, šesti, sedmi nebo maximálně osmi kraji. Zvažovali jsme různé modely slučování. Ale do toho přišly krajské volby. A já naprosto upřímně říkám, že jsme s tímto návrhem těsně před krajskými volbami radši nevystoupili. V případě neúspěchu by se to dalo velmi snadno politicky shodit větou: Poslanec Nový nám prohrál volby, protože chtěl rušit kraje. Proto jsme ten návrh nepředložili. A po krajských volbách už na to nebyla atmosféra.

Kulhánek: Podobný návrh se cyklicky vrací snad od samotného vzniku krajů. Když se podíváte do historie, zjistíte, že současná struktura krajů nevznikla na nějakých datech a objektivních skutečnostech, ale že to byla politická dohoda odrážející tehdejší složení sněmovny. Od roku 2000 se nevedou diskuse jen o Karlovarském kraji, ale stejně o Vysočině nebo proč proti sobě existují Pardubický a Královéhradecký kraj. Přesto si myslím, že 25 let fungování krajů je příliš krátká doba na to, abychom celou soustavu zásadně překreslovali. Navíc, já říkám, že právě Karlovarský kraj si za ty roky našel svoji identitu, jakákoli změna by znamenala velké mrzení.

Opravdu myslíte, že by lidi mrzelo volit krajské zastupitele, kteří nebudou sedět v Karlových Varech, ale v Plzni?

Kulhánek: Když jsme v roce 2021 začali systematicky pracovat na změně image Karlovarského kraje, jedním z cílů bylo posílení hrdosti obyvatel na region. Značka „Karlovarský kraj – lepší, než si myslíte“ nebyla jen reklamní slogan. Byl to signál směrem dovnitř i navenek, že tento kraj má hodnotu, perspektivu a že stojí za to v něm žít. Odezva byla velmi pozitivní. Viděl jsem, že to vůbec lidem není jedno. Přijít a říct: Teď vás administrativně připojíme k Plzni, to by byl krok zpět. Myslím, že by to oslabilo pocit sounáležitosti. A ztráta této vnitřní soudržnosti by měla dopady i na schopnost kraje – nebo toho, co by z něj zbylo – se dál rozvíjet.

Nový: Nesouhlasím. A jen tři poznámky. Zaprvé, potvrzuji slova pana Kulhánka o tom, jak kraje vznikaly. Petr Pithart výborně popisuje, jak ještě ráno, v den hlasování, ve sněmovně nebylo jasné, kolik krajů nakonec vznikne. Kraje tedy vůbec nevznikly na základě nějaké sofistikované analýzy, ale zcela náhodně podle atmosféry ve sněmovně a později Senátu. Zadruhé, pokud jde o identifikaci s krajem: kdybyste se na ulici zeptali deseti lidí, kdo je jejich hejtman, devět z nich to nebude vědět. Samozřejmě existují výjimky – jednou z nich je tady pan bývalý hejtman Kulhánek, který je v Karlovarsku známý díky svým protikorupčním a jiným aktivitám. Ale to je výjimka potvrzující pravidlo. A poslední poznámka: atributy typu Krušné hory, značka UNESCO, filmový festival… by samozřejmě nezanikly. Jediné, co by zaniklo, by byl ten aparát, existence hejtmana, radních, výborů.

Perlín: Není úplně pravda, že by krajské zřízení v roce 2000 vzniklo zcela na koleni. Tehdejší náměstkyně pro veřejnou správu Olga Vidláková na návrzích pracovala déle než tři roky. S Petrem Pithartem ale souhlasím, že nebyla jasná politická vůle poslanců, ke které z variant se přikloní. Ovšem kdybychom snížili počet krajů, úspora by byla nula nula nic. Omlouvám se, ale snížení počtu krajských zastupitelů, ušetření platů hejtmana a radních a zrušení několika výborů a komisí opravdu není velká úspora. Velkou úsporou by byla koncentrace aktivit na jedno místo. To ale není možné, protože jinak řízené a motivované aktivity se odehrávají v Karlových Varech a v Plzni. Potvrzuji slova pana Kulhánka, že identifikace lidí s krajem se posiluje. Není to identifikace k hejtmanovi a jeho známosti, ale ke značce: „My jsme Karlovaráci!“ Identita u nás funguje na třech úrovních, na čtvrté bohužel chybí.

První je lokální: Jsem z téhle vesnice nebo města. Druhá je regionální – typicky na Moravě jsou to Hanáci, Valaši a tak dále. Ale v Čechách tyto historicky formované regiony příliš nejsou a nahrazují je území jako právě Karlovarsko. Třetí identita je státní: Jsem Čech. A čtvrtá, evropská, je velmi slabá nebo neexistuje vůbec.

Nový: K úsporám: nula by to rozhodně nebyla. Když jsme připravovali náš návrh, jen úspory na platech zastupitelů se v daném období pohybovaly mezi 45 až 50 miliony ročně. A to mluvíme jen o platech, ne o energiích, sekretariátech, služebních autech a dalším provozu. Spíš mě ale zaujala vaše poznámka k identitě. Vůbec ji přece Karlovarákům neberu – ať jsou hrdí Karlovaráci, Chebané a podobně. Na Plzeňsku máme zajímavý region Chodsko. Chod také nikdy neřekne, že je Plzeňák. Ale to přece neznamená, že vytvoříme „Chodský kraj“ se samostatným hejtmanem.

Perlín: Současné vymezení krajů ve velké míře kopíruje přirozená regionální centra a jejich zázemí. Problémovými body jsou zejména: vztah Prahy a Středočeského kraje, slabší regionální centra typu Karlovy Vary nebo Liberec a specifický případ Vysočiny, která „překračuje“ historickou hranici Čech a Moravy. Přechod na zemské uspořádání – Čechy, Morava, Slezsko – by ale narazil na více problémů. Obrovskou velikost Čech ve srovnání s malým Slezskem, které je v podstatě jen zbytečkem, protože zbytek historického Slezska prohrála Marie Terezie ve válkách o rakouské dědictví – což jí vyčítám, ale stalo se. Navíc, hranice mezi Moravou a Slezskem prochází Ostravou tak, že by jedna tramvaj musela třikrát překračovat zemskou hranici. A velmi komplikované by bylo také obnovení zemské hranice, která prochází Jihlavou. Takže bych to nechal být.

Kulhánek: Řeknu něco z praxe. Kraj má být mezistupněm mezi státem a obcemi, nést odpovědnost za rozvoj svého území. A přesně do těchto věcí z krajské úrovně ještě vidíte v potřebném detailu. Pro mě to v menším kraji samozřejmě bylo jednodušší, během jednoho volebního období jsem dokázal navštívit všech tuším 124 starostů dvakrát. Petra Pecková to má ve „svém“ Středočeském kraji s asi osmi sty obcemi samozřejmě těžší. Ale jako hejtman zkrátka spravujete území, které je ještě dost malé na to, abyste dokázal řešit i detail, ale už dost velké na to, aby přesahovalo jednotlivé obce i bývalé okresy. Zároveň kraje velmi intenzivně spolupracují se sousedními regiony – typicky v dopravě, ale často i ve zdravotnictví a v dalších službách. Samostatnou kapitolou jsou krizové situace.

Přejděme k obcím. Pane Nový, vy jste v minulém volebním období kromě krajů chtěl zredukovat i jejich počet. Bylo to aspoň o něco blíž realizaci?

Nový: Nebylo. To členění na víc jak 6200 obcí je nesmírně citlivé téma. Historické animozity mezi „Horní Lhotou“ a „Dolní Lhotou“ jsou takové, že jim sloučení nařídit nemůžete. Tam se lidé po staletí s místem tak silně identifikují, že bych si už na to netroufal. O problému jsme mluvili, ale nikdy jsme to nepřevedli ani do paragrafového znění jako u krajů. Nešlo to lámat přes koleno. Je zřejmé, že obce by se nějak slučovat měly, ale jen na dobrovolné bázi. Ovšem u krajů trvám na tom, že pro drtivou většinu obyvatel jejich existence není podstatná. A kde bych ještě viděl prostor ke změnám, to je další nedořešené téma: počet městských částí. Praha má zhruba 57 městských částí, Plzeň 11 zastupitelstev, Pardubice osm a podobně. Identifikace obyvatel s těmito jednotkami není už vůbec žádná.

Líbilo by se vám, kdyby někdo přišel s podobnou reformou jako v Dánsku? Které sice je oproti České republice zhruba poloviční, ale počet obcí zredukovalo na podstatně méně: 98. Fungovalo by to?

Perlín: Líbilo, ale nefungovalo by to. Česká republika má zcela abnormální počet obcí a souhlasím se všemi, kteří to kritizují. Ale je to přirozený, historicky pochopitelný vývoj. Po druhé světové válce jsme zredukovali počet obcí z nějakých 12 tisíc na zhruba čtyři tisíce. A protože ta redukce probíhala velmi nešetrně, byrokraticky, příkazy tehdejších okresních národních výborů, po roce 1990, bez větších omezení, přišla vlna obnovování samostatnosti. Nyní máme 6258 obcí a jejich počet je posledních patnáct let poměrně stabilní.

Proč je jich tolik?

Perlín: Protože jsme relativně hornatá, kopcovitá země. Na konci středověku vznikala za každým lesem malá vesnice, pár chalupníků s políčky, která nikdy nebyla tak velká, aby se výrazně rozrostla. Proto tam, kde je kvalitní zemědělská půda – na Zlínsku či na jižní Moravě –, mají běžné malé vesnice 2,5 až tři tisíce obyvatel. Naopak v takzvané „České Sibiři“ mezi středními a jižními Čechami najdete desetitisíce lidí rozptýlených ve velmi malých obcích.

Navíc obce historicky vznikly reformou po kroměřížském sněmu v roce 1855, v době národního obrození sehrály pro českou společnost obrovskou roli – byla to první místa, kde existovala česky mluvící správa, školy, spolky. Budovaly se sokolovny, radnice, školy, hasičské zbrojnice. Starosta byl silná lokální autorita, i když často rozhodoval o malé části agendy. To všechno vytvořilo velmi silnou vazbu obyvatel ke své obci. Rušit obce je proto politicky téměř nemožné. Když mluvím s kolegy, kteří by to chtěli udělat, tak jim říkám: Až tohle půjdete vykládat na shromáždění starostů, stoupněte si blízko ke dveřím, mějte na sobě kabát a dole nastartované auto. Jinak byste tomu lynči nemuseli uniknout.

Starostové, s velkým i malým „s“, jsou dlouhodobě logicky proti nucenému rušení či slučování obcí. STAN v minulém volebním období snahy o jejich redukci hájil mimo jiné argumentem, že budou efektivnější a více spolupracovat v rámci takzvaného společenství obcí. Dosud ale takto spolupracuje jen zhruba 18,5 procenta obcí, tedy necelá pětina. Není to málo?

Kulhánek: Za dobu existence společenství obcí (formálně od ledna 2024 – pozn. red.) považuji pětinu naopak za úspěch. Pan kolega dobře shrnul důvody, proč se slučování obcí bráníme: identita, historický vývoj, obavy ze ztráty samostatnosti. Proto si myslím, že daleko vhodnější cestou, než je direktivní slučování, je nabídnout obcím možnosti spolupráce – jak sdílet zdroje, jak společně zajišťovat služby v rámci funkčního území. Na to se společenství obcí zaměřují. Navazují na starší formy spolupráce, jako byly dobrovolné svazky obcí. Pokud se ukáže, že tato spolupráce přináší výsledky – sdíleného „létajícího“ úředníka, společný územní plán, společného člověka pro grantovou agendu nebo jiné odborné činnosti –, může to motivovat další obce, aby se přidaly. Ale uvědomme si, že otázky územního uspořádání mají obrovskou časovou setrvačnost. Když se dnes bavíme o snižování administrativní zátěže na obecní úrovni, je to práce minimálně na dvě dekády.

Nový: Roztříštěnost je velmi drahá a neefektivní, ale skutečně nám nezbývá než to nechat na dobrovolnosti a informovanosti obyvatel. Možná by někde lidé na svém starostovi netrvali tak úporně, kdyby věděli, že plat starosty a celého jeho zázemí pohltí polovinu obecního rozpočtu – a kvůli tomu nemají nové chodníky, vodovod nebo kanalizaci. Společenství obcí, sdílení agend a postupné sbližování jsou cesta, ale souhlasím s panem Kulhánkem, že to bude trvat dlouhé roky.

Nejmenší obec v Česku, v úvodu zmíněná Vysoká Lhota na Pelhřimovsku, má 16 obyvatel, Čilá na Rokycansku 19. Dávají vám i takto malé obce smysl?

Perlín: Z ekonomického pohledu samozřejmě smysl nedávají. Ale z pohledu identity nějaký smysl dávají. Jsme v podobné situaci jako Francie, která má také obrovské množství malých obcí, asi 13 tisíc je jich velmi malých (celkově ve Francii víc jak 35 tisíc obcí – pozn. red.). Už od 60. let se tam vede debata, která nakonec došla k dvouúrovňové lokální samosprávě. Nejprve se asi 10, 15 let francouzské obce mohly dobrovolně sdružovat, v něčem, jako je naše společenství obcí. Postupně se na ně přenášely klíčové kompetence: hospodaření s majetkem, územní rozvoj, územní plánování, u nás bohužel zatím spíš jen strategické plánování. Po 15 až 20 letech se stanovil termín, do kterého musí být každá obec členem nějakého takového sdružení. Tak vznikl dvouúrovňový systém.

Zmínil jste Čilou na Rakovnicku. Osobně ji znám, máme nedaleko chalupu. Místní jsou nesmírně hrdí na to, že mají vlastního starostu, všichni se znají a jsou pyšní, že můžou orazítkovat dopis razítkem „Obec Čilá“. Ale jejich reálné kompetence jsou omezené: opravují zastávku, sekají trávu na návsi, řeší drobné lokální záležitosti. Strategické věci – územní rozvoj, přilákání investorů, povolování větších staveb – by měly být řešeny na vyšší úrovni. Tady je cestou dvouúrovňová lokální samospráva, kdy na jedné straně budou malé obce se svou identitou, razítkem, starostou a malým rozsahem rozhodovacích pravomocí, bez přenesené působnosti státu. A na druhé straně zhruba 150 až 250 společenství obcí s plnohodnotným odborným aparátem, která by plně vykonávala správu pro celé území všech svých 15 až 20 členských obcí.

Ve Francii to skutečně obcím nařídili povinně? A funguje to?

Perlín: Ano. Když pan Kulhánek mluvil o práci na dvě dekády, tak to byl dobrý odhad. Ve Francii si na tuto spolupráci právě po nějakých dvaceti letech zvykli. Potom se postupně přenášely kompetence a zhruba od přelomu tisíciletí je členství obcí v těchto strukturách povinné. Také nás čeká dlouhé období, během kterého budou tato společenství vznikat, posilovat a přebírat agendy. A pak, doufejme, vytvoří základ dvouúrovňové lokální správy.

Takže závěrečná otázka: Jak budou české kraje a obce vypadat za 20 let? Čeká nás větší reforma?

Nový: U krajů jsem pesimista. Změna jejich počtu by byla ústavní změnou, a tedy by vyžadovala třípětinovou většinu v obou komorách parlamentu. Politicky je to těžko představitelné. Kraje si vytvořily vlastní politické elity, aparáty, vazby – těžko někdo dobrovolně zvedne ruku pro jejich zrušení nebo sloučení.

U obcí jsem opatrný optimista. Nedojde asi k formálnímu rušení obcí, ale prakticky budou stále více fungovat v rámci větších funkčních celků. U městských částí – zejména v Praze – by to řešitelné být mohlo, ale potřebuje to centrální zásah.

Perlín: Na rozdíl od pana Nového jsem optimistou, že se u krajů nic zásadního nestane. Co by se měnit mohlo a mělo, je volební systém, aby se zmírnily extrémní disproporce v zastoupení jednotlivých krajů v Poslanecké sněmovně. Čtyři poslanci za Karlovarský kraj proti 26 za Středočeský mohou být bráni jako křivda. Co se týče obcí, věřím, že se postupně prosadí dvouúrovňová lokální správa. S panem Novým pak souhlasím ohledně městských částí, třeba 57 v Praze je nonsens, bohatě by jich stačilo 22 i méně. Ale jsem z Prahy a vůli k tomu nevidím.

Kulhánek: Během jedné generace zůstane struktura krajů zachována. Určitou šanci bych ale viděl v té úpravě volebního zákona. Disproporce, kdy v našem kraji znamená jedenáct procent hlasů nula poslanců a jinde až pět, je obrovská. Na obecní úrovni jsem přesvědčen, že během dvou dekád může zůstat stávající počet obcí, které ale budou spojeny mezi těch zhruba 200, 250 funkčních celků, o nichž mluvil pan Perlín.